新修訂《中華人民共和國(guó)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》解讀

?文/林雨晨?

北京岳成律師事務(wù)所北京總所助理

?我國(guó)水域遼闊，海上貿(mào)易往來(lái)和文化交流歷史悠久，長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)生了無(wú)法估量的水下文化遺跡。?通過(guò)這些遺跡，我們可以了解過(guò)去人類活動(dòng)的樣貌和生活文化，同時(shí)，由于沉沒(méi)于水下的古代沉船、?遺物或遺跡，都是長(zhǎng)期原狀"封存"于水下，完整地為后人提供了當(dāng)時(shí)的航海、造船、貿(mào)易、技術(shù)工藝、?農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及歷史事件的信息，可以說(shuō)，水下文物，就是一座座的博物館。?

近年來(lái)，特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著技術(shù)的進(jìn)步，大量西方商業(yè)打撈公司開(kāi)始在中國(guó)南海等?海域掃蕩盜撈，造成了我國(guó)水下文物的大量流失。此時(shí)，恰逢我國(guó)改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，東南沿?；?建項(xiàng)目紛紛落地，海洋盜撈現(xiàn)象日益猖獗。為保護(hù)水下文化遺產(chǎn)、執(zhí)行水下文物調(diào)查、研究、發(fā)掘、?修復(fù)、教育、宣傳、國(guó)際合作及其他水下文化遺產(chǎn)活動(dòng)，國(guó)務(wù)院于1989年制定和頒發(fā)了《中華人民共?和國(guó)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱"條例"）。

?作為《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》下的具體實(shí)施條例，《中華人民共和國(guó)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》?著眼于保護(hù)我國(guó)特定水域中具有歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值的文化遺產(chǎn)，制定了符合我國(guó)國(guó)情和特色的規(guī)定，?特別是水下文物的管轄與所有權(quán)制度獨(dú)具一格。?

但是，即使經(jīng)歷了 2011年的修訂，《條例》規(guī)定仍不盡完善，特別是對(duì)設(shè)立水下文物保護(hù)單位和?水下文物保護(hù)區(qū)、水下文物的界定與歸屬、水下文物報(bào)告與上繳制度、水下文物的考古勘探和發(fā)掘活?動(dòng)的目的、程序與適格主體等方面規(guī)定不夠細(xì)致、缺乏可操作性或留有空缺，有待進(jìn)一步改善。?

本次修訂后的《條例》，梳理了政府的責(zé)任權(quán)限和審批流程，明確了可以實(shí)施水下考古工作的主?體，增加了水下文物的調(diào)查、發(fā)掘工作規(guī)范，形成了較為清晰的約束性條款。與此同時(shí)，在文物利用、?資料提交乃至中外合作方面也作出了明確而具體的規(guī)定。

具體亮點(diǎn)如下∶?

原《條例》第四條規(guī)定，國(guó)家文物局主管水下文物的登記注冊(cè)，保護(hù)、管理水下文物的考古勘探?和發(fā)掘活動(dòng)審批工作。新版《條例》將前述規(guī)定修改為∶"國(guó)務(wù)院文物主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水下文物的?保護(hù)工作，縣級(jí)以上地方人民政府文物主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水下文物保護(hù)工作。"如此修改，?使水下文物管理由原來(lái)的國(guó)家文物局進(jìn)行業(yè)務(wù)管理和審批變成了屬地管理，這樣就避免了國(guó)家文物局?只能垂直對(duì)接省市文物局而無(wú)法涉及縣以下的文物主管單位，使得水下文物保護(hù)工作可以直接落實(shí)到?具體屬地政府機(jī)關(guān)。?

新《條例》第五條增加條款，明確規(guī)定各級(jí)政府、任何單位和個(gè)人都有依法保護(hù)水下文物的法定義務(wù)。?第七條對(duì)縣級(jí)以上政府的義務(wù)也進(jìn)行了細(xì)化，要求將水下文物分布較為集中、需要整體保護(hù)的海域劃?定并公布為水下文物保護(hù)區(qū)，確保執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法范圍。?

《條例》新增第八條，該條規(guī)定詳細(xì)說(shuō)明了可能危及水下文物安全的行為，包括捕魚和養(yǎng)殖行為。?以防止在進(jìn)行水下調(diào)查時(shí)，仍有大量捕魚漁網(wǎng)和養(yǎng)殖網(wǎng)袋，捕魚網(wǎng)不僅破壞了水下文物，還對(duì)水下考?古學(xué)家的安全構(gòu)成巨大威脅，劃定保護(hù)區(qū)后，根據(jù)保護(hù)需要，在禁止捕撈的同時(shí)也逐步清理了漁網(wǎng)，?使得漁業(yè)生產(chǎn)與文物保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)各方有章可循。?

《條例》新增第九條，明確了突發(fā)性水下文物事件的處理時(shí)限，即要求文物部門接到報(bào)告后，如?無(wú)特殊情況，應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)，立即采取保護(hù)措施，并在7天內(nèi)提出處理意見(jiàn);發(fā)現(xiàn)水下文物?已移動(dòng)位置或遭受實(shí)際損壞的，應(yīng)進(jìn)行打撈保護(hù)，并做好詳細(xì)記錄;已打撈出水的文物，應(yīng)當(dāng)及時(shí)登記，?妥善保管。相比此前一般性和原則性的條款，此條通過(guò)明確的時(shí)間要求限制了相關(guān)部門的響應(yīng)速度，?極大增強(qiáng)了《條例》的可操作性和可實(shí)踐性。?

《條例》增加第十三條，首次將考古中與水域有關(guān)的基本建設(shè)包括在內(nèi)，規(guī)定"在中國(guó)管轄水域?內(nèi)進(jìn)行大型基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院文物主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民?政府文物主管部門組織在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進(jìn)行考古調(diào)查、勘探;需要進(jìn)行考古發(fā)掘的，?應(yīng)當(dāng)依照《文物保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定履行報(bào)批程序"。

由于我國(guó)涉及海域、水域的基建項(xiàng)目越來(lái)越多，其涉及的面積和長(zhǎng)度也越來(lái)越大、越來(lái)越長(zhǎng)，水?下文化遺產(chǎn)調(diào)查工作明顯受到兩個(gè)因素制約∶ 人手不足，資金不足。因此，開(kāi)展全面的水下考古調(diào)查?難度很大。新規(guī)一出，水下考古便可以利用大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以開(kāi)展。這將給水下文化保護(hù)和?考古工作創(chuàng)造大量機(jī)會(huì)。?

在國(guó)際合作方面，《條例》還規(guī)定了第十二條，任何外國(guó)組織或者國(guó)際組織在我國(guó)管轄海域進(jìn)行?水下文物考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘的，應(yīng)當(dāng)與中方單位合作，取得許可。單位應(yīng)當(dāng)具有考古學(xué)資質(zhì)、具?有發(fā)掘資質(zhì);外方單位應(yīng)當(dāng)是專業(yè)的考古研究機(jī)構(gòu)，具有從事本學(xué)科方向或相近方向研究的專家，并?具有一定的考古實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)。由此將杜絕純商業(yè)和尋寶類型的打撈，將水下文物的發(fā)掘限制在科學(xué)?考察領(lǐng)域。這也與 2001年聯(lián)合國(guó)《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》提出的精神的一致。

?總之，新版《條例》既參考了各類陸上考古學(xué)的相關(guān)規(guī)定和概念，又結(jié)合了水下文化遺產(chǎn)的特點(diǎn)?和環(huán)境，是一部易于推廠廣和操作的規(guī)定。勢(shì)必將為我國(guó)水下文化遺產(chǎn)的考察和研究乃至人類歷中文化?的保護(hù)翻開(kāi)新的篇章。