《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》解讀?

文\馮張翼?

北京岳成律師事務(wù)所律師助理?

土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料。實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是由我國憲法確立?的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承?包法的決定，標(biāo)志著我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革進(jìn)入新的歷史階段。新的農(nóng)村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。

?新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。農(nóng)村土地承包法自 2003年施行以來，在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。但要看到，現(xiàn)?實(shí)管理中也存在諸如土地資源效能體現(xiàn)不足、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位得不到保障等瓶頸問題和薄弱環(huán)節(jié)，亟待通過法律的自我更新和完善來破解。農(nóng)村土地承包法此次修訂，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革進(jìn)入到?新的歷史階段的必然要求。?

黨的十八大以來，黨中央針對鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體十地制度改革、激發(fā)十地資濾效?能等提出一系列新的重大方針政策。黨的十九大更是作出了全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，提出第二輪土地承包?到期后再延長 30年的重要決定。這些重大決策部署，需要盡快轉(zhuǎn)化和上升為國家法律規(guī)范。另一方面，在具體的實(shí)踐探索中，各地方結(jié)合自身實(shí)際，積極進(jìn)行創(chuàng)新，形成了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，這也為進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，?有效增加制度供給提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。

?近些年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展日新月異。與此同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量?轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)?；⒓s化經(jīng)營水平不斷提升。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2007年至2017?年年底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積占家庭承包耕地總面積的比例，由 5.2%增長到37%。新時(shí)期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)、新趨勢和新要求，也需要在法律上予以積極回應(yīng)。?

這次農(nóng)村土地承包法修訂，涉及三分之二以上的條款和內(nèi)容，調(diào)整之力度、深度和廣度前所未有。概括來說，?調(diào)整主要聚焦在三個(gè)方面。一是確立了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)"三權(quán)分置"制度。按照法律，在承包地未流轉(zhuǎn)時(shí)，土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)"兩權(quán)"分離;在承包地流轉(zhuǎn)后，由承包經(jīng)營權(quán)分解出經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、?經(jīng)營權(quán)"三權(quán)分置"格局。建立土地經(jīng)營權(quán)登記制度，給流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營者吃了一顆定心丸。明確承包方或受讓?方可以用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，將十地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能真正落到了實(shí)處，有利干鼓勵(lì)和支持各類新型經(jīng)?營主體從事農(nóng)業(yè)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，激發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。?

二是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變。這次法律明確第二輪土地承包到期后再延長30 年，原則上現(xiàn)有承原則上現(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，已頒發(fā)的十地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼?續(xù)有效且不變不換。對于個(gè)別地區(qū)群眾意愿較高、內(nèi)容合理的調(diào)地訴求，必須履行村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策程序?并報(bào)相關(guān)主管部門批準(zhǔn)，但不得將承包地打固重分，避免承句地頻繁變動(dòng)，以此穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民的十地承包經(jīng)營?預(yù)期。

?三是強(qiáng)化對進(jìn)城落戶農(nóng)民、婦女等群體的土地承包權(quán)益的保護(hù)。法律明確，進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅?基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)繼續(xù)保留，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。保障婦女應(yīng)該享有的土地承包?權(quán)益，土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入。此外，對土地承包地統(tǒng)?一登記、工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入、十地流轉(zhuǎn)監(jiān)管等相關(guān)制度，在法律層面上也都進(jìn)行了明確。?

農(nóng)村土地承包法的修訂和實(shí)施，對深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面深化農(nóng)村改革，開創(chuàng)新時(shí)期"三農(nóng)"工作新局面，必將產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。貫徹并落實(shí)好農(nóng)村十地承包法，各級政府和有關(guān)部門有心必要對相關(guān)制度措施?做進(jìn)一步的完善和細(xì)化，尤其是在規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、健全農(nóng)村土地承包管理和糾紛調(diào)處機(jī)制等方面?做好配套保障，真正讓良法落地，真正讓政策紅利惠及于民。?

新法落地，將會(huì)有哪些配套政策措施出臺?農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員補(bǔ)邦群樣表示，一方面，要繼續(xù)?做好農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記的后續(xù)工作，確保給農(nóng)民頒鐵證、確實(shí)權(quán);另一方面，要出臺工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度的具體辦法，規(guī)范工商資本使用農(nóng)地的行為。

?"2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部擬抓好兩項(xiàng)工作。"孫邦群補(bǔ)充道，"一是會(huì)同全國人大等相關(guān)部門研究，就新法的重點(diǎn)條款出臺法律釋義，讓從事農(nóng)村土地管理工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂;二是通過多種媒介方式宣傳普法，爭取做到家喻戶曉，讓老百姓能夠按照新法的規(guī)定維護(hù)自己的合法權(quán)益。"