《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法( 試行 )》的解讀

文/周海華

北京市岳成律師事務(wù)所公司與并購(gòu)部律師

繼 2016 年 8 月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）后，近日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)資委”）專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”），旨在通過(guò)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，推動(dòng)中央企業(yè)建立健全權(quán)責(zé)清晰、約束有效的經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任體系，倒逼中央企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員正確履行職責(zé)、層層落實(shí)保值增值責(zé)任。《辦法》將于 2018 年 8 月 30 日開(kāi)始施行。

《辦法》首先明確其適用范圍， 即界定了“中央企業(yè)”和“違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究”的概念。我們注意到，與《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》相比，《辦法》僅適用于國(guó)資委代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)的國(guó)家出資企業(yè)，該等企業(yè)的獨(dú)資或控股子企業(yè)則不適用《辦法》。以中石油為例，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司將適用本《辦法》， 但其投資的中國(guó)石油天然氣股份有限公司則不再適用。雖然不適用《辦法》，但因中國(guó)石油天然氣股份有限公司為國(guó)有獨(dú)資公司，我們認(rèn)為應(yīng)適用《意見(jiàn)》等規(guī)定。除了明確“中央企業(yè)”的定義，《辦法》同時(shí)界定了“違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究”， 主要指中央企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)，在經(jīng)營(yíng)投資中造成國(guó)有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果，經(jīng)調(diào)查核實(shí)和責(zé)任認(rèn)定，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理的工作。這里的“規(guī)定”，《辦法》明確包括了國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度理規(guī)定，與《意見(jiàn)》相比，《辦法》增加了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度，我們認(rèn)為，之所以增加國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度， 主要是考慮到關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的很多文件未上升至法律法規(guī)的層面， 有很多僅是部門(mén)的規(guī)范性文件，如在《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》下，涉及國(guó)企改革的一系列文件，這些文件不屬于法律法規(guī)， 但卻是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度的重要組成部分?！敖?jīng)營(yíng)投資”主要是區(qū)分中央企業(yè)其他職能，如因“經(jīng)營(yíng)投資”之外的事務(wù)造成國(guó)有資產(chǎn)流失也不適用《辦法》，具體包括哪些情形，需要以《辦法》第二部分規(guī)定為準(zhǔn)。

《辦法》第二部分延續(xù)了《意 見(jiàn)》所涉及的集團(tuán)管控、風(fēng)險(xiǎn)管理、 購(gòu)銷(xiāo)管理、工程承包建設(shè)、資金管理、 轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、固定資產(chǎn)投資、投資并購(gòu)、 改組改制等九種情形，并增加了境 外經(jīng)營(yíng)投資及兜底其他情形，在每 一種情形之下，均詳細(xì)列明了涉嫌 違規(guī)的常見(jiàn)行為。為使大家了解各 種違規(guī)行為，我們?yōu)榇蠹抑谱髁艘?張圖表，我們認(rèn)為，了解各種違規(guī) 行為的前提是清楚涉及這些方面的 行為時(shí)應(yīng)該怎樣做，因此知悉、學(xué) 習(xí)并掌握涉及各個(gè)方面的法律規(guī)定、 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度、企業(yè)內(nèi)部管理 規(guī)定才是王道。 

《辦法》與《意見(jiàn)》相比，還 有一個(gè)重大進(jìn)步，就是明確了資產(chǎn) 損失的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，《辦法》將資產(chǎn) 損失分為一般資產(chǎn)損失（500 萬(wàn)元 以下）、較大資產(chǎn)損失（500 萬(wàn)元 以上 5000 萬(wàn)元以下）和重大資產(chǎn) 損失（5000 萬(wàn)以上），“以上”包 括本數(shù)， “以下”不包括本數(shù)。判 斷資產(chǎn)損失的金額及影響，《辦法》 規(guī)定可根據(jù)司法、行政機(jī)關(guān)出具的 書(shū)面文件，具有相應(yīng)資質(zhì)的會(huì)計(jì)師 事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)、 專(zhuān)業(yè)技術(shù)鑒定機(jī)關(guān)等出具的專(zhuān)項(xiàng)審 計(jì)、評(píng)估或鑒證報(bào)告以及企業(yè)內(nèi)部 證明材料等，進(jìn)行綜合衡量。 

就責(zé)任認(rèn)定而言，《辦法》延續(xù)了《意見(jiàn)》的責(zé)任劃分方式：直接責(zé)任（決定性直接作用）、主管責(zé)任（基于主管或分管應(yīng)承擔(dān)的責(zé) 任）和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任（企業(yè)主要負(fù)責(zé)人 應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任）。此外，辦法將責(zé)任承擔(dān)主體延伸至發(fā)生違規(guī)行為的上一級(jí)企業(yè)有關(guān)人員（發(fā)生重大資 產(chǎn)損失且對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生重大影響的；多次發(fā)生較大、重大資產(chǎn)損失，或造成其他嚴(yán)重不良后果的）和特殊情形下的更高層級(jí)企業(yè)人員（發(fā)生違規(guī)違紀(jì)違法問(wèn) 題，造成資產(chǎn)損失金額巨大且危及 企業(yè)生存發(fā)展的；在一定時(shí)期內(nèi)多 家所屬子企業(yè)連續(xù)集中發(fā)生重大資 產(chǎn)損失，或造成其他嚴(yán)重不良后果 的）及負(fù)有組織責(zé)任追究工作職責(zé)的企業(yè)負(fù)責(zé)人及有關(guān)人員。就追究 工作程序而言，《辦法》規(guī)定應(yīng)遵 循受理——初步核實(shí)（一般30個(gè)工作日，可以適當(dāng)延長(zhǎng)）——分類(lèi)處置——核查（責(zé)任追究情形，確定資產(chǎn)損失程度、原因，認(rèn)定相關(guān)人員責(zé)任、一般6個(gè)月內(nèi)完成，可以適當(dāng)延長(zhǎng)）——處理和整改的程序。